各國保障油氣管道安全：事故催動美國立法
像“11·22”東黃輸油管道泄漏爆炸事故一樣，類似事件同樣困擾著其他對石油仰賴極深的國家。2004年歐盟就曾發(fā)生最嚴重的輸油管道意外事故，比利時的管道因為破裂，造成24人死亡，132人受傷。
因為經(jīng)常性的管道意外，各國至今仍在如何確保油氣管道安全的努力中掙扎，不僅政府部門在不斷修法以完善監(jiān)管制度，從管道運營商到環(huán)保團體，也持續(xù)關注政府如何落實油氣管道檢查。
事故催動法規(guī)
“因為經(jīng)常發(fā)生大型油氣管道意外，(美國)不斷通過立法，完善對管線安全的管理。”中國石油大學教授帥建對《財經(jīng)》記者介紹，主管美國油氣管道的主要法律依據(jù)是1968年首先通過的《天然氣管線安全條例》和1979年通過的《危險物體管線安全條例》。國會還設計了在聯(lián)邦政府的交通部下成立管道安全辦公室(OPS)。
但是，事故還是時有發(fā)生。
1999年，華盛頓州的貝靈漢因為管道破裂發(fā)生汽油管道爆炸，導致兩個10歲男孩和一個18歲年輕人喪生，燒毀了大面積的樹林。這一管道是由奧林匹克管道運輸公司管理；2000年，新墨西哥州卡爾斯巴德附近的天然氣管道因為腐蝕發(fā)生爆炸， 導致在附近露營的12人喪生， 隨后美國修改法令要求管道營運商必須定期清理管道內(nèi)部腐蝕。
由于這些不間斷的意外，1988年美國國會還通過了《油氣管道安全再授權法案》，要求相關部門建立起對管道的管理機制，詳細列出管道的地點、擁有人、傳送的物體和維護情形；1996年，建立風險管理示范項目，要求建立最低安全標準和操作人員資格認證；2002年，《油氣管道安全促進法案》規(guī)定加強聯(lián)邦油氣管道安全程序，要求在十年內(nèi)，對所有高風險油氣管道區(qū)內(nèi)的初期管道進行完好性評估；2002年，因為發(fā)生了“9·11”恐怖攻擊事件，美國又將管道列為反恐項目之一，授權國土安全部協(xié)調(diào)保護重要基礎設施。
然而，不給力的事情再次發(fā)生，2006年3月，在阿拉斯加普拉德霍灣附近的管道出現(xiàn)泄漏情況，原因是系統(tǒng)無法有效地發(fā)現(xiàn)管道泄漏，漏出的將近5000桶油，不僅造成嚴重的海上污染，更導致全世界油價大幅上漲。當年，美國進一步通過了《管道檢測、保護、強制執(zhí)行和安全法案》。
盡管如此，美國管道和危險物質(zhì)安全管理署(PHMSA)主管管道安全的官員杰弗里·威斯(Jeffrey Wiese)公開表示，美國近年來的意外事故某種程度是因立法太慢。行政部門要花很長時間和石油、天然氣業(yè)者談判，而業(yè)者通常只想制定最薄弱的法律，接著國會議員只想選擇對自己最有利的立場，“沒有人真的想試圖了解什么是最好的方案”。
而其鄰居加拿大，管道意外事故也是接連不斷，因此涉及管道管理的法案可以說一個接一個，先后出臺了《陸上石油天然氣管道條例》《管道穿跨越條例》《管道公司信息保護條例》等多部法律法規(guī)。2004年6月，加拿大國會討論通過了C7法令，規(guī)定國家能源委員會有權定期或不定期視察管道公司，有權對其進行警告和行政處罰。此外，擁有油氣資源的省政府，還有權就油氣資源勘探開發(fā)生產(chǎn)及管道運輸?shù)仁乱?，設立地方法規(guī)。
精細排布管道
美國對管道的整合，實際體現(xiàn)在資訊的公開和分享。其主要措施包括，任何單位計劃往地下開挖時，需打811電話，防止不當挖掘危及物體輸送管線等。2004年，美國還成立了專門機構(gòu)“管道和危險物質(zhì)安全管理署”，統(tǒng)一管理天然氣和危險物質(zhì)管道相結(jié)合。
PHMSA和OPS為整合管道資訊，于2002年建立國家管道地圖系統(tǒng)，由政府官員和運營商更新管道地圖系統(tǒng)。
PHMSA的管線安全辦公室的任務，包括整合聯(lián)邦政府部門、州政府、公共利益團體、產(chǎn)業(yè)單位等對管線安全的責任，同時，也身兼國土安全部聯(lián)邦緊急管理部。這個辦公室目前有170名工作人員， 一半在華盛頓總部工作， 一半分布在美國五個區(qū)域辦公室。
PHMSA在官網(wǎng)上還不定期提醒管線維護者和擁有者應該執(zhí)行的事項，及時警示因應天然因素可能對管線造成的影響。除此之外，PHMSA還研究、分析和記錄現(xiàn)有管線監(jiān)管的社會經(jīng)濟技術環(huán)境、安全影響。同時，要求各企業(yè)備妥管線的危機處理方案。
美國將管線設置地區(qū)主要以區(qū)域人口密集度、建筑物數(shù)來劃分成四級，級數(shù)越高，人口緊密度越高，對管線的安全措施要求也越嚴格，管線區(qū)域的分級評比也會隨著區(qū)域人口的變化而調(diào)整。
盡量遠離人群，幾乎是所有國家的不二選擇。擁有2400公里石油管道的德國，安全記錄可謂最佳，至今從未因管道意外引發(fā)任何死亡，其最近一次的管道意外發(fā)生于1993年，因為管道漏油，大量的石油灑滿了高速公路，沒有造成人員傷亡。
國外很多管線事故發(fā)生，因為其遠在偏僻的地點，人員損害低，這也使事故方和政府的壓力減小。
德國環(huán)境部官員馬丁·伯梅(Martin Bhme)對《財經(jīng)》記者說：“德國國內(nèi)對管道和住宅區(qū)應保持的距離也在持續(xù)辯論，因為不同的法律有不同的規(guī)定，所以個案引用的法規(guī)也不同。”
由于管線容易引發(fā)意外，世界各國民眾也多不愿意管道經(jīng)過住宅區(qū)。就算在安全記錄良好的德國，新管線還是會引發(fā)大型民眾抗議，拜耳公司于2009年建造的一條管線就因為民眾抗議和引發(fā)的法律糾紛，至今還無法運作。
在美國，為了贏得民眾的支持，石油瓦斯和管線公司選擇撥出經(jīng)費，讓一般民眾參與管線安全或監(jiān)看的工作。以得克薩斯州為例，該州就設有管線意識聯(lián)盟，透過傳播管線安全知識，讓民眾參與監(jiān)看管線，同時明列出管線埋放地點，甚至安排父母帶小孩進行管線了解之旅，來提高民眾對管線的接受度。
執(zhí)法資源短缺
一些研究結(jié)果顯示，若是管線當初妥貼地埋到地下，配合定期維修和檢查，管線的老舊并非問題。
據(jù)美國媒體報道，該國超過一半的管線是在1970年以前埋的，有些東岸的管線已經(jīng)超過100年。怵頭的問題在于，有不少管線被多次買賣，管線資料和維修記錄已不存在。杰弗里·威斯就表示，美國現(xiàn)在的管線監(jiān)管“幾乎要消失了”。
美國關于管道的最新法令是2011年12月通過的《管道安全、監(jiān)管和工作制造條例》，這是將1968年和1979年的兩個主要條例合并修成。杰弗里·威斯毫不掩飾地表示，他的單位目前只有很少的手段能執(zhí)行最新的法令。
盡管新法令賦予執(zhí)法單位對發(fā)生意外的管道公司處以更高的罰款，杰弗里·威斯也不認為這是一個有效阻止意外的辦法。他在紐澳良的一場演講對聽眾說，“200萬美元罰款傷得了一個國際大公司嗎？答案是不可能。”由于真正落實新法執(zhí)行需要三年時間，PHMSA正通過宣傳影片，來鼓勵業(yè)界自發(fā)性改善安全措施。
PHMSA現(xiàn)有的135個聯(lián)邦檢查員需負責監(jiān)管260萬英里的管線，平均每人監(jiān)管的管線可以繞地球一周，盡管現(xiàn)在大概有300名州檢察員協(xié)助執(zhí)行，但是，并非每個州都有監(jiān)管。根據(jù)非營利組織公職人員環(huán)境責任協(xié)會進行的調(diào)查顯示，自2006年至今，大約只有五分之一的管線被檢查過。
有些業(yè)界人士持有不一樣的看法，代表多家石油和天然氣公司的美國石油組織發(fā)言人就曾對媒體表示，無論在聯(lián)邦或州政府層級，管道的監(jiān)管都處在一個被高度執(zhí)行的狀態(tài)。而且，管線運營商為了自己的財務健康有足夠的誘因去預防任何的事件和保護環(huán)境。
不過，成本考慮仍可能阻礙了管道運營商的安全措施。例如，2010年9月9日，美國圣布魯諾的管線破裂，燃起大火球，營運商太平洋天然氣和電力(Pacific Gas Electric)花了很長時間才將管線開關關閉，燃燒過程持續(xù)了95分鐘。后來調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該管道是1956年建設的，沒有被要求通過對新管道設置的壓力測試，又加上管道運營商沒有做好維護、記錄及緊急應變的工作，導致大火長久燃燒。
因此， 一些專家又重新提出自1970年以來就建議的搖控管線關閉裝置，這也遭到了業(yè)界的抵制，“以成本過高和可能錯誤關閉管線造成損失”為由，他們拒絕采用這一裝置。
2011年歐盟的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，管道意外發(fā)生的頻率正在增加，目前一年平均發(fā)生40次－50次意外。由此可見，對于如何降低輸油管道風險，絕對是一個國際課題，有待各方進一步探索。（本刊記者賀濤、高勝科，特約作者Fabiam Kretschmer對此文亦有貢獻）
（蔡婷貽 ）
