《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》述評(píng)
關(guān)鍵詞：石油天然氣管道保護(hù)法，管道保護(hù)，管道規(guī)劃，管道建設(shè)，管道安全，長效機(jī)制
管道運(yùn)輸是我國五大運(yùn)輸方式之一，管道運(yùn)輸安全關(guān)系著能源安全與公共安全。隨著管道建設(shè)和城鄉(xiāng)建設(shè)的快速發(fā)展，管道安全隱患增多，安全事故時(shí)有發(fā)生，而舊的管道保護(hù)體系存在缺陷，管道安全保護(hù)的長效機(jī)制亟待完善。2010年6月25日，第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》（以下簡稱《石油天然氣管道保護(hù)法》），并自2010年10月1日起施行。該法提供了構(gòu)建油氣管道安全保護(hù)長效機(jī)制的法律基礎(chǔ)。
一、石油天然氣管道概述
1.石油天然氣管道及其附屬設(shè)施
《石油天然氣管道保護(hù)法》具有特定的適用對(duì)象，其“管道”是指油氣長輸管道。在《油氣長輸管道工程施工及驗(yàn)收規(guī)范》中，油氣長輸管道的定義是：產(chǎn)地、儲(chǔ)存庫和用戶間用于輸送油、氣介質(zhì)的管道，不包括城市燃?xì)廨斉涔芫W(wǎng)、工業(yè)企業(yè)內(nèi)部的油氣管道。大口徑、使用特殊材質(zhì)管線鋼、高壓輸送、線路長、埋地敷設(shè)是長輸管道的主要特征。
根據(jù)《石油天然氣管道保護(hù)法》第五十八條的規(guī)定，油氣長輸管道的附屬設(shè)施主要包括各類站場(chǎng)、閥室、儲(chǔ)存庫的設(shè)備設(shè)施，以及通信、電力、陰保、自控等專業(yè)設(shè)備設(shè)施，還包括管道伴行路、管道穿跨越設(shè)施、安全防護(hù)設(shè)施等。油氣長輸管道及其附屬設(shè)施都應(yīng)受法律保護(hù)。
2.管道的屬性
油氣管道不僅是企業(yè)的經(jīng)營設(shè)施，更是國家的基礎(chǔ)能源設(shè)施。根據(jù)《物權(quán)法》第五十二條規(guī)定，油氣管道同鐵路、公路、電力、電信設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施一樣，屬于國家所有。
油氣管道具有雙重屬性一一商業(yè)性和公益性。建設(shè)油氣管道對(duì)方便人民生活、加快社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。能源運(yùn)輸安全是能源安全的重要組成部分，確保油氣管道安全是保障國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)油氣運(yùn)輸安全和國防安全的需要?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo(hù)法》在立法目的上更加體現(xiàn)了油氣管道的公益性，即為了“能源安全和公共安全”。強(qiáng)調(diào)油氣管道的公益性也為管道建設(shè)用地以劃撥方式取得提供了依據(jù)。
3.管道運(yùn)輸?shù)纳鐣?huì)地位
管道運(yùn)輸是繼鐵路、公路、水路、航空之后的第五大運(yùn)輸方式。長輸管道是當(dāng)今世界油氣資源運(yùn)輸?shù)淖钪饕问街?，具有運(yùn)量大、輸送連續(xù)性和成本低等優(yōu)點(diǎn)。我國油氣管道運(yùn)輸經(jīng)過50多年的發(fā)展，管道總里程已經(jīng)從1958年的0.02萬千米增加到2009年的7.5萬千米，基本形成了覆蓋全國的基干管網(wǎng)。
管道運(yùn)輸主要輸送油氣資源，其貨運(yùn)量和貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量占整個(gè)運(yùn)輸體系的比例較低（見表1），因此，管道運(yùn)輸?shù)纳鐣?huì)地位很難體現(xiàn)出來。在土地利用總體規(guī)劃中的交通運(yùn)輸用地規(guī)劃中，一直沒有包含管道用地規(guī)劃，地方政府及相關(guān)部門也缺乏管道運(yùn)輸?shù)墓芾砺毮堋?/span>
《石油天然氣管道保護(hù)法》的出臺(tái)，使管道運(yùn)輸?shù)纳鐣?huì)地位真正得到了體現(xiàn)：提出了確保管道運(yùn)輸安全就是維護(hù)國家能源安全和公共安全；明確了各級(jí)政府對(duì)管道保護(hù)的行政職責(zé)；將管道規(guī)劃納入土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之中；規(guī)定了管道企業(yè)對(duì)于管道運(yùn)行的保護(hù)責(zé)任。
4.管道企業(yè)的定義
《石油天然氣管道保護(hù)法》所指“管道企業(yè)”是一個(gè)統(tǒng)稱，它具有4個(gè)基本職能：編制管道建設(shè)規(guī)劃、負(fù)責(zé)管道建設(shè)、負(fù)責(zé)管道運(yùn)行與維護(hù)、履行管道保護(hù)義務(wù)。
我國具體的管道企業(yè)包括管道勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等建設(shè)類企業(yè)和管道公司等投資運(yùn)行類企業(yè)，即管道的建設(shè)和運(yùn)行是分離的。從《石油天然氣管道保護(hù)法》賦予的職責(zé)來看，“管道企業(yè)”更傾向于指管道投資運(yùn)行企業(yè)，因?yàn)楣艿澜ㄔO(shè)是從屬于管道運(yùn)行的。管道建設(shè)過程中取得的土地使用權(quán)及所有管道設(shè)施都屬于投資、運(yùn)營方的資產(chǎn)，管道建設(shè)企業(yè)在管道工程完工后都要進(jìn)行管理權(quán)和資產(chǎn)的移交。
二、關(guān)于管道規(guī)劃
《石油天然氣管道保護(hù)法》提出“管道規(guī)劃”具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)樗鼘⒐艿肋\(yùn)輸?shù)纳鐣?huì)地位提升到與公路、鐵路等其他運(yùn)輸手段同等重要的位置，將十分有利于管道建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。
1.管道發(fā)展規(guī)劃
《石油天然氣管道保護(hù)法》指出，管道發(fā)展規(guī)劃由國務(wù)院能源主管部門根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要組織編制并實(shí)施。這表明管道的發(fā)展不再是管道企業(yè)僅僅根據(jù)經(jīng)營發(fā)展需要制定計(jì)劃，而主要由國家從能源安全、管道運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展等方面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。
國務(wù)院能源主管部門在編制全國管道發(fā)展規(guī)劃時(shí)，還負(fù)責(zé)管道發(fā)展規(guī)劃與其他專項(xiàng)規(guī)劃（例如能源發(fā)展重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃、綜合交通體系發(fā)展重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃等）的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這可以避免管道發(fā)展規(guī)劃與其他規(guī)劃的沖突，更有利于管道建設(shè)規(guī)劃編制的科學(xué)性和可操作性。
2.管道建設(shè)規(guī)劃
根據(jù)《石油天然氣管道保護(hù)法》，管道建設(shè)規(guī)劃由管道企業(yè)根據(jù)管道發(fā)展規(guī)劃編制，經(jīng)審核符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)依法納入城鄉(xiāng)規(guī)劃。將管道建設(shè)規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系能為油氣管道建設(shè)創(chuàng)造以下有利條件。
（1）解決管道建設(shè)用地與城鄉(xiāng)規(guī)劃用地之間的矛盾
當(dāng)管道建設(shè)由管道企業(yè)自主決定時(shí)，因管道建設(shè)用地沒有納入城鄉(xiāng)規(guī)劃用地中，管道建設(shè)用地與城鄉(xiāng)規(guī)劃用地之間一直存在沖突。很多管道建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)踐中都會(huì)遇到管線路由因城鄉(xiāng)規(guī)劃而改線的情況；另外，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)要求，當(dāng)管道建設(shè)需要改變城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，需要通過聽證程序來決定是否允許管道通過。
管道建設(shè)規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃后，管道建設(shè)用地就屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃用地，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十五條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的管道設(shè)施用地，禁止擅自改變用途。這些規(guī)定保障了管道的路由選擇和建設(shè)用地。
（2）通過建設(shè)規(guī)劃優(yōu)化管道路由，節(jié)約用地成本
在管道建設(shè)讓位于城鄉(xiāng)規(guī)劃的情況下，經(jīng)常出現(xiàn)管道改線或者管道不得不經(jīng)過某些復(fù)雜路由的情況，管道路由沒有優(yōu)化的余地，管道企業(yè)為此需要承擔(dān)高額的用地成本和建設(shè)成本。
通過管道建設(shè)規(guī)劃，管道企業(yè)在選線時(shí)可以盡量避開地震活動(dòng)斷層、容易發(fā)生洪災(zāi)和地質(zhì)災(zāi)害的區(qū)域，避開自然保護(hù)區(qū)、水源地等生態(tài)敏感地區(qū)以及其他地理?xiàng)l件復(fù)雜的區(qū)域；將管道用地作為重大基礎(chǔ)設(shè)施或交通規(guī)劃用地來布局，還可以避開建筑物、構(gòu)筑物、鐵路、公路、市政設(shè)施、軍事設(shè)施、電纜、光纜等，減少與其他工程的相遇，從而減少管道穿跨越的次數(shù)，降低管道企業(yè)的用地成本。
（3）管道建設(shè)規(guī)劃有利于管道安全
管道建設(shè)規(guī)劃在選線時(shí)就要充分考慮管道與其他建筑設(shè)施（包含地下）、交通設(shè)施等的安全距離，使之符合法律法規(guī)以及國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求。通過規(guī)劃確定保護(hù)距離，可以減少管道建設(shè)過程中因安全距離問題與其他工程發(fā)生爭(zhēng)議，有利于管道安全。
總之，目前管道建設(shè)中出現(xiàn)的諸如管道建設(shè)用地與城鄉(xiāng)規(guī)劃沖突、管道與其他設(shè)施安全距離不夠等問題可以在管道建設(shè)規(guī)劃中解決，避免在建設(shè)過程中再次出現(xiàn)問題。
此外，管道建設(shè)的勘察與初步設(shè)計(jì)階段應(yīng)與管道建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合，防止出現(xiàn)規(guī)劃不能滿足設(shè)計(jì)要求的情況；規(guī)劃時(shí)涉及與多部門的協(xié)調(diào)，初步設(shè)計(jì)在此時(shí)與管道建設(shè)規(guī)劃的結(jié)合更有利于后續(xù)工作的進(jìn)行。
三、關(guān)于管道建設(shè)
當(dāng)前我國油氣管道建設(shè)最突出的問題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：管道建設(shè)的土地使用問題、管道用地的補(bǔ)償問題、管道工程與其他工程相遇的問題。對(duì)此，《石油天然氣管道保護(hù)法》提出了明確的解決途徑。
1.管道建設(shè)的土地使用問題
（1）管道建設(shè)使用土地的法律適用
《石油天然氣管道保護(hù)法》第十四條第一款規(guī)定，管道建設(shè)的臨時(shí)性、永久性用地，穿跨越、地下通過權(quán)用地以及管道維搶修用地等，應(yīng)適用于《土地管理法》、《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)的調(diào)節(jié)。
油氣管道通常是埋地敷設(shè)，管道建設(shè)這一特殊用地方式的權(quán)利歸屬一直存在著爭(zhēng)議，表2列出了一些學(xué)者的基本觀點(diǎn)。
大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為管道地下通過權(quán)可以通過設(shè)定地役權(quán)解決，《物權(quán)法》中關(guān)于“地役權(quán)”的規(guī)定更為此提供了依據(jù)。但《石油天然氣管道保護(hù)法》沒有直接規(guī)定埋地管道取得何種土地權(quán)利，其原因有以下幾個(gè)方面。
從我國的立法體系看，各專業(yè)領(lǐng)域的立法是分開的，因此，關(guān)于管道建設(shè)用地的土地權(quán)利問題是由《土地管理法》等法律來調(diào)節(jié)的。根據(jù)管道建設(shè)用地的特點(diǎn)，現(xiàn)行法律法規(guī)應(yīng)該進(jìn)一步完善對(duì)土地他項(xiàng)權(quán)利體系的構(gòu)建和土地征收制度的改革，比如將“管道通過權(quán)”納入土地他項(xiàng)權(quán)利中，允許土地的部分征收（例如土地征收時(shí)可以只征收管道通過權(quán)）等。
從《石油天然氣管道保護(hù)法》的立法過程看，立法小組對(duì)俄羅斯、西班牙、英國等國的“管道建設(shè)和運(yùn)行的土地使用制度”進(jìn)行過專門考察[9]，雖然最終沒有確定“管道通過權(quán)”制度，但是借鑒了國外的一些立法思路和技術(shù)。
《石油天然氣管道保護(hù)法》的這條規(guī)定也表明，管道企業(yè)在遇到建設(shè)用地方面的問題時(shí)，要努力從法律層面尋找突破口，靈活運(yùn)用《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律的相關(guān)條款來解決實(shí)際問題，并在此基礎(chǔ)上逐漸形成我國的“管道通過權(quán)”制度。
（2）土地的強(qiáng)制使用
基于公共利益的土地使用常帶有“強(qiáng)制性”，《石油天然氣管道保護(hù)法》第十五條和第二十六條的規(guī)定也體現(xiàn)了管道建設(shè)對(duì)土地利用的強(qiáng)制性：經(jīng)核準(zhǔn)并符合開工條件的管道項(xiàng)目，任何單位和個(gè)人不得阻礙；管道企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地，任何單位和個(gè)人不得侵占。其實(shí)踐意義在于：一旦管道項(xiàng)目取得核準(zhǔn)，管道企業(yè)就相應(yīng)地取得進(jìn)入土地進(jìn)行施工的權(quán)利，任何單位和個(gè)人的隨意阻工行為將是違法的。
管道企業(yè)取得的土地使用權(quán)是受法律保護(hù)的，各地方政府需要進(jìn)行登記確認(rèn)，并不得將管道企業(yè)取得的土地使用權(quán)再登記為其他權(quán)利；當(dāng)在管道用地上設(shè)立新的他項(xiàng)權(quán)利時(shí)，新設(shè)立的權(quán)利不得損害管道通過權(quán)，并應(yīng)滿足管道保護(hù)的需求。
需要明確的是，土地的強(qiáng)制使用政策不是指非法強(qiáng)行占用他人土地，而是基于土地征收、土地征用和約定通過權(quán)等方式的取得。對(duì)于管道建設(shè)項(xiàng)目來說，只有站場(chǎng)、閥室等永久性建設(shè)用地是需要征收取得的，其他用地都可以通過征用和協(xié)議約定來取得。所有土地強(qiáng)制使用政策執(zhí)行的前提是管道企業(yè)支付了法律法規(guī)要求或協(xié)議約定的用地補(bǔ)償金。
（3）管道維護(hù)使用土地
在管道企業(yè)對(duì)管道進(jìn)行巡護(hù)、檢測(cè)、檢修、維修等作業(yè)需要使用土地時(shí)，《石油天然氣管道保護(hù)法》采用了國外的通行做法，即要求土地使用權(quán)人給予必要的便利（見第二十七條）。管道企業(yè)取得的這種權(quán)利可以稱為“緊急道路通行權(quán)”，特別是因安全事故需要對(duì)管道進(jìn)行搶修時(shí)。
（4）為保護(hù)管道而限制他人利用土地
為了保護(hù)管道的安全運(yùn)行，《石油天然氣管道保護(hù)法》第二十八條至三十五條分別對(duì)管道及其附屬設(shè)施上方、管道中心線兩側(cè)5米至1000米范圍內(nèi)的土地使用行為和其他行為進(jìn)行了限制。這些規(guī)定影響了原有土地的用途，特別是集體用地中農(nóng)村居民的宅基地、工礦用地、經(jīng)濟(jì)作物種植園地以及由他人取得使用權(quán)的國有土地，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)土地使用權(quán)人因管道建設(shè)而不得不改變?cè)型恋赜猛镜那闆r。
在國外，這種通過立法上的管制作用間接地約束財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)的情形被認(rèn)為是“準(zhǔn)征收”行為[10]，也有學(xué)者認(rèn)為管道對(duì)周圍土地利用的限制屬于“公共地役權(quán)”范疇。由于我國并沒有此方面的法律規(guī)定，因此還不能認(rèn)定這種限制達(dá)到了“準(zhǔn)征收”和“公共地役權(quán)”的構(gòu)成要件。但為了維護(hù)土地使用權(quán)人的利益，《石油天然氣管道保護(hù)法》相關(guān)條款仍然明確了管道企業(yè)應(yīng)對(duì)影響土地使用的行為給予補(bǔ)償。
因管道安全而限制土地用途并非完全禁止該土地的其他利用。作為一項(xiàng)救濟(jì)手段，土地使用權(quán)人仍然可以和管道企業(yè)約定土地的其他用途。例如《石油天然氣管道保護(hù)法》第二十六條第二款就規(guī)定，通過約定，土地使用權(quán)人可以種植淺根農(nóng)作物。這也是節(jié)約土地資源、分層利用土地的需要。
2.管道用地補(bǔ)償
（1）管道通過權(quán)補(bǔ)償
用地補(bǔ)償是維護(hù)土地使用權(quán)人利益最根本的手段。大多管道項(xiàng)目在實(shí)踐中將管道建設(shè)用地補(bǔ)償只分為永久性和臨時(shí)性兩種，原因是之前的法律并沒有規(guī)定管道企業(yè)需要對(duì)影響土地使用的行為支付補(bǔ)償，各地方政府征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中也不含此項(xiàng)內(nèi)容，這對(duì)土地使用權(quán)人顯失公平。為此，《石油天然氣管道保護(hù)法》第十四條第二款規(guī)定：“管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)的土地用途給予補(bǔ)償”，也就是為了減少土地使用權(quán)人的損失，在管道用地補(bǔ)償中，管道企業(yè)應(yīng)該增加“管道通過權(quán)補(bǔ)償”。
在目前的工程中，臨時(shí)用地補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上已經(jīng)超過了本身的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，甚至還達(dá)到了永久性用地的標(biāo)準(zhǔn)，這也體現(xiàn)了土地使用權(quán)人對(duì)管道通過權(quán)補(bǔ)償?shù)男枨?。從土地征收價(jià)格的評(píng)估來看，征地補(bǔ)償是一種公共法律性的價(jià)值平衡，不是全部損失補(bǔ)償，而是一種適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償[11]，因此管道通過權(quán)的補(bǔ)償應(yīng)該有一個(gè)范圍值，例如介于臨時(shí)補(bǔ)償與永久補(bǔ)償之間。
如何確定管道通過權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將是一個(gè)需要解決的問題。在我國土地估價(jià)體系中，帶他項(xiàng)權(quán)利的土地價(jià)格評(píng)估包括管道通過權(quán)的評(píng)估還沒有完整的評(píng)估技術(shù)和方法。借鑒國外管道通過權(quán)的補(bǔ)償辦法，一個(gè)可行的標(biāo)準(zhǔn)是按永久性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的一定百分比來計(jì)取，百分比的取值區(qū)間由國家統(tǒng)一制定，而具體補(bǔ)償?shù)陌俜直葎t根據(jù)該土地的原有用途、管道建設(shè)對(duì)該土地的限制程度、該地區(qū)的綜合區(qū)片價(jià)水平等來確定。
（2）檢修賠償
管道企業(yè)因檢修管道對(duì)土地使用權(quán)人造成損失的，《石油天然氣管道保護(hù)法》規(guī)定了兩種給予賠償而非補(bǔ)償?shù)那闆r。
一是管道企業(yè)同意土地使用權(quán)人種植淺根農(nóng)作物的，檢修管道對(duì)農(nóng)作物造成損失的，管道企業(yè)可以不賠償，但是雙方約定需要賠償?shù)?，管道企業(yè)應(yīng)該給予賠償。
二是管道企業(yè)檢修管道行使“緊急道路通行權(quán)”給土地使用權(quán)人或其他單位、個(gè)人造成損失的（不限于農(nóng)作物損失），管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)給予賠償。
（3）補(bǔ)償款的發(fā)放
在執(zhí)行土地征收程序時(shí)，補(bǔ)償款需要經(jīng)過多個(gè)部門和環(huán)節(jié)才能發(fā)放到農(nóng)民個(gè)人手中，周期較長，甚至?xí)霈F(xiàn)截留、招日用的情況。為此，國土資源部在《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》中要求，將征地補(bǔ)償安置費(fèi)直接、及時(shí)支付給農(nóng)民個(gè)人，防止和及時(shí)糾正截留、挪用征地補(bǔ)償安置費(fèi)的問題。
當(dāng)管道建設(shè)使用農(nóng)村集體所有的土地且管道利用土地的類型是不需要執(zhí)行征收程序時(shí)，基于《石油天然氣管道保護(hù)法》以下規(guī)定：1）管道企業(yè)可以與土地使用權(quán)人約定土地的其他利用（第二十六條第二款）；2）管道企業(yè)需對(duì)影響集體土地使用的情形給予補(bǔ)償（第十四條第二款），可以在工程實(shí)踐中嘗試：管道企業(yè)直接與村集體協(xié)商用地的方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過協(xié)議的形式直接將補(bǔ)償款支付給村民。
3.管道工程與其他工程相遇
（1）相遇關(guān)系的處理原則
《石油天然氣管道保護(hù)法》第四十四條規(guī)定，管道工程與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理遵循后開工（批準(zhǔn)）的建設(shè)工程服從先開工（批準(zhǔn)）的建設(shè)工程的原則，建設(shè)工程雙方在此原則上協(xié)商處理，并為對(duì)方提供必要的便利。根據(jù)《物權(quán)法》相鄰關(guān)系的有關(guān)規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人因鋪設(shè)管線等必須利用相鄰權(quán)利人土地、建筑物的，相鄰權(quán)利人應(yīng)當(dāng)提供必要的便利，但不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人鋪設(shè)管線的行為不得危及相鄰不動(dòng)產(chǎn)的安全。因此，當(dāng)管道建設(shè)工程需要通過其他在建工程時(shí)，其他工程建設(shè)單位應(yīng)該按照管道建設(shè)的需要，預(yù)留通道或者預(yù)建管道通過設(shè)施，管道企業(yè)承擔(dān)此部分施工費(fèi)用；為滿足管道安全需要增加防護(hù)措施的，管道企業(yè)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)此部分費(fèi)用。反之亦然。
（2）管道穿跨越工程
管道的穿跨越工程是指敷設(shè)于天然和人工障礙物下方或上方的油氣管道。管道在穿過和跨越水利工程、防洪設(shè)施、河道、航道、鐵路、公路、港口、電力設(shè)施、通信設(shè)施、市政設(shè)施時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律法規(guī)并執(zhí)行國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求。
管道工程實(shí)踐中容易發(fā)生爭(zhēng)議的穿越費(fèi)用問題，特別是穿越公路、鐵路時(shí)，對(duì)方常常提出高額的穿越費(fèi)用，其中不僅包括安全措施的施工費(fèi)用，還包含了“土地使用費(fèi)”。原因是公路、鐵路用地是通過永久性征地取得的，公路、鐵路方支付了用地補(bǔ)償并取得了土地使用權(quán)。事實(shí)上，管道企業(yè)是可以不用支付這筆“土地使用費(fèi)”的，依據(jù)如下。
1）土地是一個(gè)立體的空間，可以對(duì)土地的地上、地表和地下分別加以利用?！段餀?quán)法》建設(shè)用地使用權(quán)一章明確規(guī)定：建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。公路、鐵路工程是對(duì)地表一定范圍內(nèi)土地的使用，而管道工程主要是對(duì)地下空間的利用。
2）土地“上及天宇下及地心”是所有權(quán)的概念，公路、鐵路的永久性用地是由國家征收再劃撥給公路、鐵路方使用的，土地的所有權(quán)屬于國家，公路、鐵路方取得的僅是地表的土地使用權(quán)而非所有權(quán)，公路、鐵路上方和下方一定空間的土地仍然是國家所有的。因此，根據(jù)《物權(quán)法》建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立的規(guī)定，作為土地所有人國家還可以在公路、鐵路的建設(shè)用地使用權(quán)范圍外為管道企業(yè)設(shè)立新的建設(shè)用地使用權(quán)，即地下管道通過權(quán)。
因此，管道企業(yè)取得的地下管道通過權(quán)與公路、鐵路方取得的地表土地使用權(quán)是具有同等法律地位的，穿越費(fèi)用中的“工地使用費(fèi)”在法律上是不能成立的。
土地所有權(quán)人設(shè)立新的建設(shè)用地使用權(quán)只需滿足“不損害已設(shè)立的用益物權(quán)”即可。因此，管道穿跨越工程只要執(zhí)行了有關(guān)法律法規(guī)和國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求，不對(duì)公路、鐵路的正常運(yùn)營帶來損害，就應(yīng)當(dāng)取得獨(dú)立的地下建設(shè)用地使用權(quán)[12]。
四、關(guān)于管道保護(hù)
1.管道保護(hù)立法的必要性
（1）管道保護(hù)的意義
油氣管道是我國油氣資源運(yùn)輸?shù)拇髣?dòng)脈，保護(hù)管道就是保障管道運(yùn)輸安全，而管道運(yùn)輸安全直接關(guān)系國家的能源安全和公共安全?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo(hù)法》立法之目的也即管道保護(hù)的重大意義之所在。
（2）管道安全隱患突出
我國現(xiàn)有油氣管道中的60%已運(yùn)行20年左右，東部一些原油管網(wǎng)已經(jīng)運(yùn)行了30年以上，存在管線老化、儲(chǔ)存設(shè)施超期服役等問題，管道進(jìn)入事故多發(fā)期[13]；打孔盜油等破壞管道設(shè)施的違法犯罪行為猖獗；城鄉(xiāng)建設(shè)的快速發(fā)展導(dǎo)致新的建設(shè)工程、生產(chǎn)生活設(shè)施占?jí)含F(xiàn)役管道嚴(yán)重[14]；此外，自然災(zāi)害頻繁造成的管道安全隱患也十分突出，加強(qiáng)管道運(yùn)輸安全保障迫在眉睫。
（3）管道保護(hù)立法是建立油氣管道安全保護(hù)長效機(jī)制的必然要求
針對(duì)管道保護(hù)工作，國務(wù)院1989年頒布了《石油天然氣管道保護(hù)條例》，并于2001年頒布了新修訂的《石油天然氣管道保護(hù)條例》，但條例中對(duì)管道保護(hù)的職責(zé)劃分、具體措施等都缺乏詳細(xì)規(guī)定，缺乏可操作性，因此難以形成管道保護(hù)的長效機(jī)制。無體制機(jī)制建設(shè)，管道保護(hù)就只能是管道企業(yè)運(yùn)營管理的一部分工作，顯然不能滿足管道保護(hù)的實(shí)際需要。美國、俄羅斯、加拿大等很多國家都通過專門立法對(duì)油氣管道進(jìn)行保護(hù)，我國面臨的管道保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，將《石油天然氣管道保護(hù)條例》上升為《石油天然氣管道保護(hù)法》尤為重要。
2.管道保護(hù)的工作體系
根據(jù)《石油天然氣管道保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，我國管道保護(hù)的工作體系見圖1。
3.管道保護(hù)工作中政府的職能
政府及相關(guān)部門是管道保護(hù)的行政管理主體，對(duì)管道保護(hù)工作主要履行監(jiān)管職能（見表3）。
4.管道企業(yè)的管道保護(hù)責(zé)任
管道企業(yè)是管道保護(hù)的責(zé)任主體，在管道規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行各個(gè)階段都涉及管道的安全保護(hù)問題。管道企業(yè)應(yīng)該建立、健全管道保護(hù)的規(guī)章制度和操作規(guī)程，宣傳管道安全與保護(hù)知識(shí)，履行管道保護(hù)的義務(wù)，并接受政府監(jiān)督，以保障管道安全運(yùn)行。
在管道規(guī)劃和建設(shè)階段，管道企業(yè)要遵守有關(guān)規(guī)劃、建設(shè)、安全生產(chǎn)、質(zhì)量監(jiān)督和環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，執(zhí)行國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求，科學(xué)選擇管線路由，修建管道安全保護(hù)設(shè)施，從源頭上排除管道的安全隱患。
在管道運(yùn)行階段，管道企業(yè)必須履行管道保護(hù)義務(wù)：1）建立、健全管道巡護(hù)制度；2）定期對(duì)管道進(jìn)行檢測(cè)、維護(hù)，對(duì)不符合安全使用條件的管道及時(shí)更新、改造或停止使用；3）研究開發(fā)管道保護(hù)新技術(shù)；4）及時(shí)排除管道安全隱患；5）制定管道事故應(yīng)急預(yù)案，并將其報(bào)送政府主管管道保護(hù)工作的部門備案；發(fā)生管道事故時(shí)采取有效措施消除或減輕事故危害；6）對(duì)停運(yùn)、封存、報(bào)廢的管道采取必要的安全防護(hù)措施；7）設(shè)置、修復(fù)或更新有關(guān)管道標(biāo)志；8）及時(shí)治理因管道泄漏或排放石油造成的環(huán)境污染；9）將管道竣工測(cè)量圖報(bào)政府主管管道保護(hù)工作的部門備案；10）賠償因管道搶修等給他人合法權(quán)益造成的損失。
5.其他單位和個(gè)人的管道保護(hù)責(zé)任
任何單位和個(gè)人不得實(shí)施危害管道安全的行為，同時(shí)有權(quán)舉報(bào)其他危害管道安全的行為，給予管道建設(shè)和管道保護(hù)必要的便利。
《石油天然氣管道保護(hù)法》主要以禁止性和限制性的規(guī)定要求單位和個(gè)人承擔(dān)管道保護(hù)的責(zé)任，具體如下。
1）禁止實(shí)施危害管道安全的行為，例如采用切割、打孔等手段損壞管道，重物占?jí)?、碾壓管道等?/span>
2）對(duì)管道線路中心線兩側(cè)、管道上方的土地利用行為及其他建設(shè)行為進(jìn)行限制，禁止在限制區(qū)內(nèi)違法修建危害管道安全的建筑物、構(gòu)筑物或其他設(shè)施，禁止安全距離內(nèi)的挖掘、鉆探、采礦采石、爆破等作業(yè)，安全距離外的上述作業(yè)必須經(jīng)過當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府主管管道保護(hù)工作的部門批準(zhǔn)，采取必要的安全防護(hù)措施后方可實(shí)施。
3）縣級(jí)以上地力人民政府主管管道保護(hù)工作的部門依法查處各種危害管道安全的違法行為（尚不構(gòu)成犯罪的），根據(jù)情節(jié)輕重分別給予責(zé)令停止違法行為、強(qiáng)行拆除違法建筑、責(zé)令改正、罰款等處罰。
4）單位和個(gè)人危害管道安全的行為構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
五、總結(jié)
較之《石油天然氣管道保護(hù)條例》，《石油天然氣管道保護(hù)法》最大的特征在于它不是僅就管道的保護(hù)環(huán)節(jié)單獨(dú)立法，而是針對(duì)管道規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、與其他工程相遇關(guān)系的處理、安全保護(hù)等各項(xiàng)法律關(guān)系綜合立法。有了科學(xué)合理的管道規(guī)劃和管道建設(shè)，才能避開更多的管道安全隱患，從源頭上控制管道安全遠(yuǎn)比管道保護(hù)的事后處罰更重要。
在《石油天然氣管道保護(hù)法》頒布之前，我國的管道保護(hù)工作一直未形成完善的管理體制，政府的安全監(jiān)管職能始終不能體現(xiàn)，管道企業(yè)的管道保護(hù)工作缺乏政府支持而收效甚微?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo(hù)法》建立了管道保護(hù)的分級(jí)管理工作體系，明確了各政府管理層級(jí)的管道保護(hù)職責(zé)和監(jiān)管職能，強(qiáng)調(diào)了管道企業(yè)是管道保護(hù)的主要責(zé)任人，同時(shí)還規(guī)定了單位和個(gè)人的管道保護(hù)義務(wù)?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo(hù)法》提供了構(gòu)建油氣管道安全保護(hù)長效機(jī)制的法律基礎(chǔ)。近年來，我國管道建設(shè)迅猛發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)的步伐也在加快，管道工程與其他工程相遇時(shí)經(jīng)常發(fā)生糾紛和摩擦，《石油天然氣管道保護(hù)法》為此明確了相遇關(guān)系的處理原則，并規(guī)定雙方都要給予對(duì)方必要的便利和協(xié)商處理原則，這種協(xié)調(diào)機(jī)制的建立有利于和諧工程的建設(shè)和管道的安全。
《石油天然氣管道保護(hù)法》加強(qiáng)了管道建設(shè)和管道保護(hù)中政府部門、管道企業(yè)以及單位和個(gè)人的法律責(zé)任，但也注重維護(hù)企業(yè)、單位和個(gè)人的合法權(quán)益，特別是土地權(quán)利人的利益。此外，《石油天然氣管道保護(hù)法》還貫徹了節(jié)約用地、環(huán)境保護(hù)等原則[15]。《石油天然氣管道保護(hù)法》是我國石油天然氣法律體系的重要組成部分，也是石油天然氣法立法工作啟動(dòng)以來取得的一項(xiàng)重要法律成果。
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