重大突發(fā)事件中的社會組織參與對我國應(yīng)急管理制度變遷有著重要影響。社會組織已成為國家治理結(jié)構(gòu)體系不可或缺的重要力量，應(yīng)急管理作為國家公共治理體系的重要組成，［1］必須回應(yīng)治理變遷趨勢以及新時期我國社會發(fā)展特征。有效整合社會資源和社會力量參與應(yīng)急管理工作的體制機制設(shè)計已成為我國應(yīng)急管理制度建設(shè)的緊迫任務(wù)。
一、社會組織應(yīng)急管理功能分析
我國社會組織參與應(yīng)急管理領(lǐng)域的宏觀策略分別為技術(shù)介入策略理念、行動介入策略、資源介入策略以及理念介入策略。具體地，技術(shù)介入策略則是通過社會組織的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢參與到應(yīng)急管理過程，行動介入策略則是指社會組織利用自身專業(yè)優(yōu)勢與能力實際投入到應(yīng)急管理的運作實踐之中，資源介入策略是指社會組織通過款物保障應(yīng)急管理運轉(zhuǎn)所需的資源基礎(chǔ)，理念介入策略是指社會組織擁有強調(diào)通過理念與價值倡導(dǎo)使個體、群體、組織乃至整體社會的應(yīng)急行為模式發(fā)生轉(zhuǎn)變。如果將應(yīng)急管理過程劃分為風險管理、危機管理、恢復(fù)∕善后管理，結(jié)合社會組織在應(yīng)急管理中的宏觀策略，可演繹出社會組織在應(yīng)急管理不同階段的功能圖景。
首先，社會組織技術(shù)介入策略背景下，在風險管理階段，社會組織利用專業(yè)優(yōu)勢，為風險確認與評估提供技術(shù)支持，使政府部門能更理性地進行風險管理，而社會組織在群體脆弱性識別上也有用其草根優(yōu)勢，社會組織的專業(yè)參與也為政府各項公共政策提供風險評估支持，專業(yè)性社會組織的應(yīng)急參與為預(yù)測預(yù)警及風險消減技術(shù)發(fā)展提供支持。在危機管理階段，通過專業(yè)救災(zāi)組織的參與能夠在信息收集、應(yīng)災(zāi)技術(shù)以及應(yīng)急決策等方面提供幫助。而在災(zāi)后管理階段，社會組織的專業(yè)且獨立的優(yōu)勢可為危機調(diào)查、應(yīng)急效果評估及重建規(guī)劃提供服務(wù)。其次，社會組織行動介入策略背景下，在風險管理階段可作為風險治理重要主體，改善風險溝通效果，通過組織實施減災(zāi)項目，干預(yù)群體權(quán)利與資源可得性差距，消減群體災(zāi)害脆弱性水平，通過培訓演練來提升志愿者乃至社會的應(yīng)災(zāi)技能。在危機管理階段，社會組織通過其動員與社會服務(wù)能力，在災(zāi)區(qū)開展救援、災(zāi)民照顧、災(zāi)情溝通以及疏散與避難服務(wù)。恢復(fù)階段則可結(jié)合社會組織常態(tài)組織目標投入到社會重建與發(fā)展的教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、扶貧以及其他專項減災(zāi)與恢復(fù)等項目之中。再次，社會組織資源介入策略背景下，在風險管理階段，其功能主要體現(xiàn)在風險消減項目及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資助方面。在危機管理階段，社會組織則注重應(yīng)災(zāi)救援相關(guān)人、財、物的供給及管理方面。在恢復(fù)管理階段，社會組織則能夠吸收更多社會捐助，為災(zāi)后重建提供資源支撐。最后，社會組織的理念介入策略背景下，在風險管理階段，在微觀層面，通過風險文化培育即通過對個人安全意識與責任教育來改善個體風險認知與行為轉(zhuǎn)變，在宏觀發(fā)展理念層面，注重人與自然、發(fā)展與災(zāi)害之間的關(guān)系處理上。
二、我國政府與社會組織應(yīng)急合作模式
可將我國政府與社會組織應(yīng)急管理關(guān)系模式利用二維進行四分：其一，應(yīng)急管理服務(wù)差異性維度即社會組織與政府部門的應(yīng)急管理服務(wù)內(nèi)容相似程度。其二，社會組織在政府應(yīng)急管理制度中的嵌入性維度即社會組織是否獲得合法性或被應(yīng)急管理正式制度所吸納。那么，我國政府與社會組織應(yīng)急管理互動模式主要可體現(xiàn)為補充模式、互補模式、替代模式、疏離模式。
其一，補充模式。在應(yīng)急管理服務(wù)內(nèi)容上，社會組織與政府部門具有同質(zhì)性，同時，在應(yīng)急管理制度中擁有合法性與行動空間，可在災(zāi)變情境下協(xié)助政府回應(yīng)社會需求，在各類災(zāi)害中可以補強政府應(yīng)急管理能力。其二，替代模式。一些社會組織未獲得合法性或未被應(yīng)急管理制度所吸納，且與政府部門應(yīng)急服務(wù)內(nèi)容同質(zhì)，社會組織利用其草根性與組織彈性可快速提供應(yīng)急管理服務(wù)，隨著災(zāi)害危機進入穩(wěn)定期，政府部門重新占據(jù)服務(wù)主導(dǎo)權(quán)，逐漸壓縮社會組織活動空間直至替代，此類關(guān)系模式也成為我國政府與社會組織應(yīng)急管理合作的重要特征。其三，互補模式。社會組織與政府部門在應(yīng)急管理服務(wù)項目上存在著較強差異，社會組織利用其專業(yè)優(yōu)勢提供政府部門所無法提供的應(yīng)急管理服務(wù)，同時，此類社會組織的制度嵌入程度較高，能夠通過體制吸納與契約關(guān)系等途徑與政府形成有效互補。其四，疏離模式。一些社會組織未能獲得合法性認同而無法被有效納入應(yīng)急管理體系，雖然可以彌補政府應(yīng)急功能與社會需要之間的差距，但終因活動空間與地位問題而呈現(xiàn)出制度外參與情形，與政府應(yīng)急管理體系難有互動，應(yīng)急參與隨意性與臨時性特征顯著，應(yīng)急力量未能有效聚合。
三、我國社會組織參與應(yīng)急管理的困境與挑戰(zhàn)
（一）社會組織參與難以貫穿應(yīng)急管理全周期過程，呈現(xiàn)片段化、碎片化與被動化傾向
應(yīng)急管理被視為是由減災(zāi)、整備、反應(yīng)、恢復(fù)所構(gòu)成的動態(tài)循環(huán)過程。顯然，應(yīng)急管理不僅只有災(zāi)害反應(yīng)與恢復(fù)兩個管理階段，而一旦忽視減災(zāi)與整備的重要性，便會形成“重反應(yīng)，輕風險”的管理傾向，而“應(yīng)急失靈”可能引致一系列管理后果。［2］從參與階段來看，社會組織參與應(yīng)急管理工作主要集中于救災(zāi)與災(zāi)后恢復(fù)階段，而對于減災(zāi)與整備階段的應(yīng)急管理參與則十分有限。
（二）社會組織災(zāi)害救助項目開發(fā)與專業(yè)能力不足，導(dǎo)致政府與社會組織間的合作關(guān)系難以維持
社會組織功能及其相應(yīng)項目開發(fā)主要針對非災(zāi)變期的各類社會發(fā)展需要，而對于災(zāi)變期的災(zāi)害救助專業(yè)服務(wù)能力與項目缺乏建設(shè)。由災(zāi)害危機的社會影響而產(chǎn)生的需要可劃分為“反應(yīng)引致需要”（response-generated demands）與“事件引致需要”（agent-generated demands）。［3］前者聚焦正式反應(yīng)體系的應(yīng)災(zāi)作用，后者強調(diào)對于事件引致的多樣化社會需要的回應(yīng)。政府行為存在“趨中性”即政府出臺政策、提供服務(wù)時難以照顧到一些特殊的邊緣群體，或者只考慮到這些群體的一般性需求，而難以估計到他們的某些特殊需求。［4］災(zāi)變事件中社會組織專業(yè)能力與特色服務(wù)項目的缺乏而出現(xiàn)“志愿失靈”情形，導(dǎo)致在救災(zāi)與恢復(fù)重建階段較容易被政府所替代而被擠出應(yīng)急參與體系，政府與社會組織間的合作關(guān)系難以有效維持。
（三）社會組織救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)未能搭建，政府與社會組織之間以及各類社會組織之間缺乏有效溝通與協(xié)作機制
社會組織的能力、目標、服務(wù)對象及活動范圍存在差異，面對災(zāi)害危機的不確定性環(huán)境時，組織溝通不暢常常導(dǎo)致政府與社會組織缺乏基本了解，社會組織間的災(zāi)害服務(wù)協(xié)作出現(xiàn)困境。當前我國應(yīng)急管理體系中尚未出現(xiàn)全國性或區(qū)域性具有影響力的應(yīng)災(zāi)社會組織網(wǎng)絡(luò)，各個社會組織仍然各自為政，“并沒有辦法起到NGO監(jiān)督政府以及災(zāi)后重建這兩塊最合適NGO著力的效果”。［5］而在政府與社會組織應(yīng)急合作機制建設(shè)層面，應(yīng)急管理信息管理系統(tǒng)的不完善導(dǎo)致資訊無法共享，資源呈現(xiàn)出重復(fù)配置、資源浪費等情形，更難以達成社會組織與政府間的聯(lián)合應(yīng)急行動。政府應(yīng)急管理信息系統(tǒng)難以保障自身技術(shù)性、權(quán)威性、共享性、及時性，導(dǎo)致社會組織難以分享資源與信息而無法有效瞄準災(zāi)害脆弱區(qū)域及群體在災(zāi)前、中、后的需要。
（四）危機政治使正式應(yīng)急管理體系與社會組織從合作走向替代，導(dǎo)致社會組織參與應(yīng)急管理可持續(xù)性與激勵性不足
政府的災(zāi)害危機事件應(yīng)對工作可以由“管理”與“解釋”兩部分組成，［6］管理即是對災(zāi)害事件的技術(shù)性與制度性應(yīng)對，而解釋則是對于由災(zāi)害事件引致的國民情緒管理。危機管理亦被視為一個由“合法性”、“去合法性”、“合法性再生”構(gòu)成的動態(tài)過程。［7］政治-行政傳統(tǒng)下，災(zāi)害危機事件的應(yīng)對被視為政治工程，將危機發(fā)生當作是政治合法性的表現(xiàn)場域并依據(jù)政治邏輯來處理。在巨災(zāi)背景下，政府資源與能力暫時無法滿足應(yīng)災(zāi)需要，為社會組織參與應(yīng)急管理提供了空間。而一旦災(zāi)害危機進入到相對穩(wěn)定期或是災(zāi)后重建階段，政府為了維持與鞏固其合法性基礎(chǔ)，會利用自身資源逐將應(yīng)急管理事務(wù)重新納入到政府正式應(yīng)急體制之中，使得政府與社會組織的關(guān)系從合作走向替代，將社會組織擠出應(yīng)急管理，其結(jié)果必然打擊了社會組織的合作積極性。
（五）政府往往以社會組織“地位”為導(dǎo)向評判其應(yīng)急管理參與，難以有效發(fā)揮社會組織的應(yīng)災(zāi)比較優(yōu)勢
我國社會組織管理模式使得社會組織的功能發(fā)揮必須依賴政府部門所給予的地位認同，地位優(yōu)先的思考模式漠視了社會組織功能多樣化的重要性。政府對于社會組織參與應(yīng)急管理沒有切實從社會需要以及應(yīng)急功能優(yōu)化視角出發(fā)。面對復(fù)合型、深度不確定性的應(yīng)急管理情境，社會組織由于缺乏地位認同，而被長期隔離在應(yīng)急管理制度之外，導(dǎo)致制度外應(yīng)急參與現(xiàn)象普遍。雖然此類社會組織擁有比較優(yōu)勢可以為應(yīng)急管理事務(wù)提供支持，但卻容易出現(xiàn)隨意性、臨時性、碎片化的應(yīng)急服務(wù)，其可持續(xù)發(fā)展能力不足，導(dǎo)致政府部門與社會組織的互補合作模式缺乏基礎(chǔ)。
（六）政府對社會組織間的應(yīng)急參與缺乏災(zāi)前培育與制度建構(gòu)，存在政府責任缺位現(xiàn)象
救災(zāi)中的組織合作通常是以災(zāi)前合作關(guān)系培育以及制度建構(gòu)為基礎(chǔ)。在我國應(yīng)急預(yù)案體系中，社會力量的參與作為一個基本原則被強調(diào)，而對具體納入、淘汰、培育以及合作方式卻缺乏深入制度建構(gòu)。顯然，被動、事后、臨時性的合作關(guān)系常常缺少制度支持，除了一些社會組織能夠進入到應(yīng)急救援與恢復(fù)體制與機制設(shè)計中，大多數(shù)社會組織未能在災(zāi)前參與到應(yīng)急管理過程。尤其對于災(zāi)害中興起的群眾自組織，政府部門更需要對其行動方式與作用進行有效引導(dǎo)與培育，參與方式與途徑的制度建構(gòu)不足可以被視為政府對社會組織的能力培育責任存在缺位。
四、政府與社會組織應(yīng)急管理合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)路徑
（一）實現(xiàn)政府與社會組織應(yīng)急管理全過程合作，明晰社會組織在應(yīng)急管理各階段的角色與功能
在風險管理階段，作為應(yīng)急管理事務(wù)中的基礎(chǔ)前端性、常態(tài)制度性特征顯著的階段，需要強調(diào)將風險管理目標與社會組織常態(tài)組織目標體系進行整合。其一，整合社會組織的風險評估、發(fā)展規(guī)劃、預(yù)案編制以及減災(zāi)技術(shù)功能，通過識別與整合現(xiàn)有社會組織目標體系，通過制度吸納或契約合作形式達成與政府應(yīng)急功能互補，以滿足風險管理對于風險分析評估的技術(shù)性、科學性、客觀性要求。其二，將社會組織視為風險治理參與主體以及群體應(yīng)災(zāi)能力培育者角色。社會參與作為風險溝通的基礎(chǔ)，社會組織可以作為重要參與主體，保障風險管理政策產(chǎn)出的合法性、科學性、有效性。而社會組織的基層行動能力與行動項目，能夠深入到社會群體之中直接開展相關(guān)減災(zāi)項目、設(shè)施建設(shè)、志愿者培訓、脆弱群體發(fā)展等。其三，利用社會組織資源體系達成風險消減目標。利用社會組織的資源能力彌補政府能力之不足，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減災(zāi)設(shè)施與設(shè)備投入、應(yīng)急演練等方面進行補充。其四，災(zāi)害風險管理的根本是要推動文化轉(zhuǎn)變，［8］整合社會組織在倡導(dǎo)公民個人與整體社會認知觀念轉(zhuǎn)變的能力，樹立個人安全文化，形成“人人負責、從我做起”的風險責任觀，增加組織與社會對于風險與危機的理性認知與行為轉(zhuǎn)變。
在危機管理階段，面臨具有不確定性、威脅性、聯(lián)系性、緊急性的管理環(huán)境，強調(diào)快速而合理的應(yīng)急反應(yīng)，雖然社會組織的常態(tài)目標體系與災(zāi)變需求存在差距，但可以充分發(fā)揮社會組織的志愿主義特征，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會組織加入到政府應(yīng)急反應(yīng)體系。其一，將社會組織有機嵌入到應(yīng)急反應(yīng)的信息系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、評估系統(tǒng)、指揮系統(tǒng)，發(fā)揮社會組織的草根性、專業(yè)性、技術(shù)性優(yōu)勢。其二，對社會組織的救災(zāi)功能與政府類似情形，進行救災(zāi)功能歸類管理。將救災(zāi)功能結(jié)構(gòu)化，有利于發(fā)揮社會組織在災(zāi)區(qū)一線救援、災(zāi)民照顧、災(zāi)情溝通、疏散與避難服務(wù)等方面的作用，同時避免與正式應(yīng)災(zāi)體系的目標沖突以及資源浪費。其三，對與政府救災(zāi)服務(wù)存在差異的社會組織，應(yīng)給予作用發(fā)揮空間，以滿足災(zāi)變中的多樣社會需求。其四，充分利用社會組織資源體系，發(fā)揮其在災(zāi)民基本生活資源、經(jīng)濟支援、救災(zāi)設(shè)備、資源運輸與分配協(xié)調(diào)等方面的作用，完善社會組織籌資、捐助以及行動等方面的規(guī)制措施建設(shè)。其五，發(fā)揮社會組織在社會理性培育以及危機公共溝通中的作用，社會組織的理念倡導(dǎo)策略可以提升社會對于災(zāi)害危機事件的客觀認識，消解社會恐慌與失序，也可利用其廣泛的信任基礎(chǔ)協(xié)助政府與民眾的實現(xiàn)有效溝通。
在恢復(fù)管理階段，應(yīng)急管理體系需要解決災(zāi)區(qū)社會秩序恢復(fù)、民眾基本生活維持、災(zāi)區(qū)發(fā)展以及應(yīng)急制度與文化層面的學習與反思。其一，將社會組織納入到災(zāi)害危機調(diào)查、應(yīng)急效果評估以及災(zāi)后重建規(guī)劃服務(wù)領(lǐng)域。社會組織可作為重要參與主體，推動災(zāi)害危機評估與調(diào)查在全面、客觀、科學、民主的原則下展開，增強應(yīng)急管理工作的合法性與有效性。其二，將社會組織作為災(zāi)后社會重建與發(fā)展的基礎(chǔ)力量，注重社會組織在災(zāi)后恢復(fù)事務(wù)中的作用多樣性，加強與社會組織在款物捐助、災(zāi)區(qū)照顧、心理重建、災(zāi)區(qū)環(huán)保、設(shè)施重建、脆弱家庭救助與發(fā)展、就業(yè)支持、立法、災(zāi)區(qū)風險消減行動等方面的互補合作。其三，政府與社會組織共同推動災(zāi)后社會意識引導(dǎo)整合，如“自助互助”、“預(yù)防為主”、“志愿參與”等價值理念可以推動社會意識向積極方向聚合。
（二）建立我國政府與社會組織應(yīng)急合作網(wǎng)絡(luò)平臺，構(gòu)建合作網(wǎng)絡(luò)核心運作機制
首先要確立我國政府與社會組織應(yīng)急合作網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)的基本原則。為提升應(yīng)急合作網(wǎng)絡(luò)平臺切實作用，就需要堅持常態(tài)化、綜合化、互嵌化以及開放化原則。具體地，應(yīng)急合作網(wǎng)絡(luò)平臺的常態(tài)化，擺脫應(yīng)急合作網(wǎng)絡(luò)只在災(zāi)害救援才有互動與合作的困境，必須使合作網(wǎng)絡(luò)平臺能夠在非災(zāi)變期常態(tài)運轉(zhuǎn)與維護。應(yīng)急合作網(wǎng)絡(luò)平臺的綜合化，就是指社會組織的應(yīng)急管理功能不僅局限于救災(zāi)恢復(fù)層面，還應(yīng)拓展到風險管理層面，同時，雙方合作形式也不局限于資源與服務(wù)供給層面，更應(yīng)擴展到技術(shù)、學習、資訊等方面。互嵌化原則就是要使政府與社會組織之間能夠進行深層次互動，將社會組織應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)嵌入到各級政府正式應(yīng)急管理體系的相關(guān)子系統(tǒng)之中，明確社會網(wǎng)絡(luò)的角色與分工，而政府部門也應(yīng)在社會組織應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中扮演支持者、參與者的角色，為社會組織網(wǎng)絡(luò)持續(xù)發(fā)展提供支持。開放化原則就是要將政府與社會組織應(yīng)急合作網(wǎng)絡(luò)平臺視為一個動態(tài)開放系統(tǒng)，廣泛吸納各類社會組織。
（三）推動政府與社會組織補充與互補并重的應(yīng)急管理合作模式，提升社會組織應(yīng)急服務(wù)多樣性與有效性
重構(gòu)我國政府與社會組織的應(yīng)急管理合作模式，解決由制度嵌入差異而導(dǎo)致的社會組織應(yīng)急參與難題，解決因社會組織應(yīng)急功能與政府同質(zhì)性強而產(chǎn)生的互補關(guān)系缺失困境，還需要解決社會組織應(yīng)急服務(wù)品質(zhì)提升問題。其一，改善社會組織本土發(fā)展的宏觀規(guī)制環(huán)境，為社會組織的應(yīng)急參與提供運作空間。當前我國社會組織的發(fā)展依然受到制度環(huán)境的阻滯影響，按照國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的總方案要求，社會組織體制的改革成為社會體制改革重心，應(yīng)當加快原有社會組織體制過渡到現(xiàn)代社會組織體制的立法工作，優(yōu)化社會組織雙重管理體制，增強應(yīng)急管理制度的社會組織吸納能力。其二，應(yīng)發(fā)展政府與社會組織的互補型應(yīng)急管理合作關(guān)系，按照“普遍倡導(dǎo)、重點扶持和專業(yè)發(fā)展”相結(jié)合的原則，［9］實現(xiàn)社會組織應(yīng)急管理服務(wù)多樣性與服務(wù)品質(zhì)的提升。
（四）鼓勵并培育社會資本參與應(yīng)急管理，夯實政府與社會應(yīng)急合作的社會基礎(chǔ)
人類面對環(huán)境變化，適應(yīng)并維持社會功能的社會恢復(fù)力（social resilience）包括價值、信念、能力、資源、政策等方面。社會恢復(fù)力的實現(xiàn)需要強調(diào)本地社會資本作用，應(yīng)災(zāi)社會資本培育也成為應(yīng)急管理的重要內(nèi)容。［10］其一，建立應(yīng)災(zāi)社會資本動態(tài)管理觀念，將社會資本培育與應(yīng)急管理過程相結(jié)合。在動態(tài)循環(huán)中，培育、維持、發(fā)展社會資本，保障社會力量與資源能夠持續(xù)有效參與應(yīng)急管理。其次，明晰與倡導(dǎo)社會力量在應(yīng)急管理事務(wù)中的集體責任與意識，災(zāi)害危機越嚴重就越需要社會力量有序和規(guī)范參與。其二，吸納社會組織進入到應(yīng)急準備中，增強社會組織對應(yīng)急管理的信任與積極性。應(yīng)急管理系統(tǒng)的社會信任獲取就是要注重應(yīng)急管理事務(wù)中的社會參與平臺與機制的構(gòu)建。其三，要堅持政府與社會組織應(yīng)急管理合作的原則性與靈活性的統(tǒng)一，廣泛吸納本地社會的應(yīng)災(zāi)文化，尊重社會長期應(yīng)災(zāi)以及處理災(zāi)害危機所形成的優(yōu)秀經(jīng)驗、知識、行為模式，推動具有地方文化特色的應(yīng)急管理合作。
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